快“刀”切“痈” ,勿养痈成患

　　本期透视 :基层选举中的违法行为及其惩治机制

　　基层选举中的违法行为好比民主肌体上的“痈” ，如不及时予以切除 ，难免会成患 ，影响到我国民主选举的健康发展。近日 ，北京大学法学院“人民代表大会与议会研究中心”在京举办了“选举违法行为及其防治研讨会”。来自实际工作部门及科研院所的专家学者对近年来在我国一些地方出现的选举违法现象及遏制对策进行了深入的探讨 ，为完善我国的民主选举制度提出了诸多建设性意见。

　　□“痈”的出现并不可怕 ，可怕的是切“痈”的“刀”不快。

　　□切“痈” ，要“准” ，认清我们要切的是不是“痈”。

　　□选举的日常监督需要一双公正的眼睛。

　　□拓宽司法解决渠道 ，寻求行政诉讼和行政复议救济的可能性。

　　在我国现阶段 ，无论是基层人大代表选举还是村委会选举都取得了举世瞩目的成绩。可以说 ，我们的选举制度是进步的、科学的、理性的。但是 ，不容回避的是 ，我们在民主选举过程中也出现了一些违法现象 ，破坏了选举的神圣性与公正性 ，需要引起各界高度重视。

　　选举违法形式多样 ，主要有以下几种表现形式 :

　　贿选 :选举从通俗的角度而言就是“择善者而举之” ，这也是选举的原则目的所在。而贿选则是“择贿者而举之” ，亵渎了选举的公正与公平。贿选是选举违法行为中最常见的现象 ，也是惩治选举违法行为的重点。

　　暴力手段、宗族势力的介入 :这种情况多出现在村委会选举中。在当今 ，直选村官、村民自治已成为民主制度中的一部分 ，代表着民主的进步与发展。但是 ，在少数黑恶势力笼罩的乡村 ，用暴力手段杀害竞争对手及选民 ，用宗族势力影响选举结果的现象令人担忧。

　　私填选票 :选票是选民行使选举权的媒介 ，私填选票 ，就等于剥夺了选民的选举权。

　　选举组织者在程序操作上违法 :选举组织者变通选举规定 ，打擦边球 ，玩时间差使选民无从真正行使权利 ;搞指名选举 ，等额或变相等额选举等。

　　面对这些选举违法现象 ，全国人大常委会办公厅联络处副局长李伯钧说 ，选举具有竞争性 ，使得选举违法现象在所难免。当前选举违法事件存在着数量增多和程序加重的趋势 ，这与市场经济的发展、利益主体多元化等各方面因素都有直接的关系。如果选举的操作程序规定得不明确、不具体 ，就容易在理解和实施过程中发生偏差 ，导致违法行为的发生。

　　对此 ，《中国社会科学》副总编李林认为 ，选举中违法事件的增多 ，恰恰是与民众重视选举的程度成正比的。正因为选举的重要性为人们所认识 ，相应地人们认为不符合法律规定的或者不符合人们心目中的选举规则要求的东西 ，就是违法。但是 ，发展民主并不必然带来违法。由于我们缺乏民主选举的传统 ，缺乏民主解决选举争议、选举纠纷的机制 ，在选举制度设计甚至法律规定上有漏洞 ，比如必要的保障选举公开性和选民知情权的制度不够完善 ，缺少相应的利益代言人活动的社会机制。“痈”的出现并不可怕 ，可怕的是切“痈”的“刀”不快。建立健全违法行为的纠错机制 ，让我们的“刀”快起来。

　　长期以来 ，我国建立起了一套选举违法行为的纠错机制 ，既有党政监督也有群众监督 ，既有党纪处分也有法律制裁 ，切“痈”的“刀”不可谓不快 ，这也是多年来我国民主选举事业健康蓬勃发展的保障。但是 ，随着民主选举过程中出现的违法行为日益复杂与多样 ，我们纠错机制已明显落后 ，我们切“痈”的“刀”已略显迟钝。尽快完善选举违法行为的纠错机制 ，让我们的“刀”快起来 ，不仅是遏制选举违法现象的需要 ，更是我们建设社会主义民主政治的需要。

　　首先 ，要定性准确才能处理得当 ，也就是说 ，切“痈” ，要“准” ，认清我们要切的是不是“痈” :一是正确区分正当竞选活动与选举违法活动 ，全国人大常委会法工委国家法室处长许安标说 ，随着选举越来越受到关注 ，选举中的竞选等正常活动也多起来 ，要善待选举中竞选活动 ，不要把候选人与选民正常的沟通视为“非组织活动” ;二是正确界定“过失违法”与“破坏选举”。中国社会科学院政治所研究员史卫民认为 ，一般来讲 ，“过失违法”包括选举组织者的工作过失 ，如选区划分失当、错登漏登选民、统计错误等 ，代表人的行为过失 ，如不执行回避原则、不按规定参加与选民见面等活动 ，还包括选民的行为过失 ，如因“无意”行为扰乱选举秩序、举报违法行为不实等 ;而“破坏选举”则是指公民或者选举工作人员 ，违反国家有关法律的规定 ，故意实施的破坏选举或妨害选民自由行使选举权和被选举权的行为 ，如 ，以暴力、威胁、欺骗、贿赂等手段破坏选举 ，搞指选、派选、诱选或违反法律规定搞等额选举等。

　　在全国人大代表选举法中 ，对选举中的违法与犯罪行为如何界定有规定 ，但是在地方人大和政府组织法、居委会组织法里没有规定 ，不便操作 ，这会使我们举“刀”犹豫不决。全国人大常委会秘书处秘书组副组长蔡定剑建议 ，地方立法可以在对选举中的违法行为的规定上面先行一步。

　　其次 ，选举的日常监督需要一双公正的眼睛。这要求 ，选举监督机构要独立 ，不能既当裁判员又当运动员 ，选民要有正当的监督渠道。目前 ，各级选举组织机构肩负着监督选举是否公正的责任 ，但实际上其本应是被监督的对象 ，这样选举组织实际上实行的是自我监督 ，一旦出现问题 ，自我监督往往就成了自我保护 ，许多选举中组织违法行为得不到及时揭露及时处理 ，症结就在于此。所以 ，应设立一个专门的选举监督机构 ，并使之独立于选举组织机构之外。此外 ，还应设立相应的制度 ，确保选民和舆论监督到位。岳麓书社《法律评论》主编郭道晖说 ，民主选举的核心不在于能否选出个能人、贤人 ，而在于能否监督这个人 ，使之真正成为选民的代言人 ，否则就会像罗素所说的那样 ，公民只有在选举的时候是统治者 ，选举后就成了奴隶 !第三 ，拓宽司法解决渠道 ，寻求行政诉讼和行政复议救济的可能性。

　　目前影响面广、查处纠正难度大、选民最不满意的是选举组织机构及工作人员违法 ，特别是村委会选举中乡镇党委和政府及个别领导干部不依法办事 ，滥用职权 ，严重干扰和破坏了选举工作的正常进行。乡镇领导干部在选举中滥用职权表现为两个方面 :一是超越法律赋予的职权 ，擅自处理无权决定处理的任命、撤换村委会成员 ;二是违反法律规定和规章制度 ，不正确行使自己职责范围内的权力 ，如在村民委员会选举的过程中徇私舞弊等。

　　但问题的关键是村委会组织法对违法选举没有规定 ，刑法也没有相应条款。但蔡定剑认为 ，参照刑法第九十三条第二款的立法解释 (把村委会成员在一定条件下的贪污视作国家工作人员对待 )，对破坏选举的行为应该可以入罪。

　　此外 ，能否寻求行政诉讼和行政复议救济呢 ?实践中各地对此做法不一 ，理论界也颇有争议。这里涉及几个基本理论问题 :

　　1.关于村民委员会这种群众性自治组织的法律主体地位问题。它是等同于传统上的一般国家机关还是有别于过去的行政性质的组织机构 ，还是根据法律规定行使自主管理、民主监督的群众性自治组织 ?

　　2.关于国家公权力对于这种自治组织的规范和控制的“度”的问题。哪些是可以干预和应当干预的 ，哪些是完全属于自治组织自主权范围内的事情。对于选民严重违法的应该由有关行政机关追究其相应的法律责任 ，特别严重者应该以刑法介入。国家立法机关要进一步完善相关法律制度。对于选举组织机构及工作人员违法 ，特别是乡镇党委和政府及个别领导干部不依法办事 ，滥用职权 ，严重干扰和破坏选举工作的正常进行的行为如何处理也要由相关法律予以进一步规定。

　　3.对于因为村民委员会选举过程中产生的法律纠纷应不应该有法院的介入 ，如果法院介入是适用民事诉讼的程序解决还是适用行政诉讼的程序或适用专门的特别程序 ?抑或是根据具体的情况由法院决定采用何种诉讼形式予以解决更为合适 ?

　　北京大学法学院教授湛中乐认为 ，从长远来看 ，应当将村民委员会作为一个行使法律授权的社会自治组织来看待。国家通过法律赋予了村民委员会一定的职权、职责。村民委员会应当视为一个行使公权力的主体 ，其运作也应当遵守一定的程序规则。选民依法享有宪法和法律赋予的权利。当选民认为其选举权或被选举权等权益受到选举委员会的不利决定的影响时或他们认为选举结果受到乡镇人民政府否定等不同形式的非法干预时 ，可以依法提起行政诉讼。当然目前对于这一领域。各地作法差异很大。今后应该将此类涉及村民委员会 (在城市还有居民委员会 )的选举诉讼案件统一纳入行政复议和行政诉讼中。这里最关键的问题在于如何看待村民委员会的性质及其法律地位。

　　对此 ，蔡定剑也发表了自己的看法。他说 ，湛教授的观点理论上可行 ，但在实践中无先例就无法推广 ，这应通过立法解决 ，在立法前也可以通过立法解释、司法解释等手段加以解决。此外 ，可以考虑建立健全合宪审查机制 ，以解决有些地方违反宪法、选举法搞特殊规定的问题 ，等等。总之 ，认真研讨违法选举行为的纠错机制问题 ，探索解决途径已成当务之急。